O Sistema Único da Assistência Social (SUAS) apresenta, em pouco mais de dez anos, uma estrutura robusta, capilar, presente na quase totalidade dos 5.570 municípios brasileiros e responsável por imensurável contribuição aos avanços sociais registrados no País nesse período. Contudo, para continuar a caminhada, é preciso consolidá-lo como um sistema efetivamente compartilhado entre a União, estados e municípios. Trata-se de condição para que sejam superadas as dificuldades cotidianas, enfrentadas sobretudo pelos municípios, na oferta dos benefícios eventuais e continuados e dos serviços socioassistenciais aos usuários como direitos constitucionais de cidadania.

O SUAS é uma conquista coletiva, que não pode admitir retrocessos. Manter a estrutura construída e fortalecer os papéis compartilhados nas esferas municipais, estaduais e federal é o que nos recomendam a história e os resultados já obtidos. Um breve resgate da trajetória de luta que resultou em sua construção ajuda-nos na compreensão do papel de cada ente da nossa federação dentro do Sistema.

Foi em 2003, na IV Conferência Nacional de Assistência Social, que se deliberou pela implantação do SUAS, visando concretizar a política pública prevista, desde 1993, na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS). Mas essa é uma história que começa antes, com as mobilizações sociais para apresentar à Assembleia Constituinte propostas de emendas que tornassem a Assistência Social, até então predominantemente filantrópica, uma política pública provida pelo Estado. Assim, os artigos 203 e 204 da Constituição de 1988 a inscreveram no Sistema de Seguridade Social e cinco anos depois, após novas mobilizações, os dois artigos foram regulamentados pela Lei 8.742/1993 (LOAS), sancionada pelo então presidente Itamar Franco (1992/1993).

A partir daí teve início a implementação da LOAS, sempre sob tensões com as diretrizes governamentais que não comungavam com a nova visão. Houve passos fundamentais como a I Conferência Nacional de Assistência Social (novembro de 1995), a regulamentação do Fundo Nacional de Assistência Social (agosto de 1995) e o início do pagamento do Benefício de Prestação Continuado (BPC) (janeiro de 1996), previsto no artigo 204 da Constituição. O Governo Fernando Henrique Cardoso (1995/2002) extinguiu o Ministério do Bem-Estar Social e a Legião da Boa Vontade (LBA) em 1º de janeiro de 1995 e criou em seguida a Secretaria de Assistência Social (vinculada ao Ministério da Previdência). Porém, a 12 de janeiro de 1995, criou também o Programa Comunidade Solidária, que privilegiava as organizações privadas e programas fragmentados, sem perspectivas de universalização. Ainda estávamos longe do comando único, da primazia do poder público e do financiamento previstos na LOAS. Prevaleceram os convênios e as subvenções sociais aprovadas pelos legislativos e destinadas às entidades socioassistenciais. Com isso, os serviços, não eram continuados.

Apenas em 2004, o recém-criado Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), cumprindo a deliberação da Conferência de 2003, daria início à construção do SUAS. O MDS apresenta então uma proposta de Política Nacional de Assistência Social (PNAS) fundada nos princípios da LOAS, que é amplamente discutida em todos os estados brasileiros e aprovada pelo Conselho Nacional de Assistência Social (CNAS) em setembro de 2004, sendo publicada a Resolução 145 do CNAS em 15 de outubro.

A nova Política definiu a Proteção Social Básica e Especial de média e alta complexidade, detalhou o cofinanciamento, criou o Piso da Assistência Social e elencou as iniciativas que deveriam ser tomadas para regular e materializar a Política. Assim, vieram a NOB SUAS 2005 e a NOB de Recursos Humanos, entre outras regulações pactuadas com as Comissões Intergestoras Bi e Tripartite e aprovadas no CNAS e/ou enviadas ao Congresso Nacional. Em sua conclusão, a PNAS, acertadamente, afirma:

“… a experiência acumulada da área mostra que é preciso articular distribuição de renda com trabalho social e projetos de geração de renda com as famílias. É nessa perspectiva que se efetiva a interface entre o SUAS, novo modelo de gestão da política de assistência social, com a política de segurança alimentar e a política de transferência de renda, constituindo-se, então, uma Política de Proteção Social no Brasil de forma integrada a partir do território, garantindo sustentabilidade e compromisso com um novo pacto de democracia e civilidade.” (PNAS 2004 –p51)

Faço esse resgate da história, para muitos já conhecida, para destacar as diretrizes da intersetorialidade, da territorialidade e da atuação parceira de municípios, estados e Governo Federal previstas na PNAS e de que trataremos aqui. E para destacar, também, que a atuação do MDS foi fundamental para a concretização do SUAS no ordenamento jurídico, no financiamento das ações e ao reunir os benefícios de transferência de renda e os serviços na mesma pasta e, assim, propiciar a integração das ações e a presença da Assistência Social nos municípios de todo o País em um espaço de tempo curto, potencializando os resultados para a população. Nesse contexto, destaca-se especialmente a criação do Programa Bolsa Família, em outubro de 2003, que abriu o processo de unificação dos programas de transferência de renda, até então fragmentados, sobrepostos e de baixo valor monetário, produzindo extraordinário impacto no combate à pobreza e à fome.

O SUAS fixou padrões de atendimento, tipificou os serviços socioassistenciais, criou e deu identidade às unidades de atendimento: os CRAS para a Proteção Social Básica e os CREAS para a Proteção Social Especial. Estabeleceu um sistema de vigilância, monitoramento e avaliação. Em parceria com institutos e universidades, criou o Censo SUAS e o Índice de Gestão Descentralizada (IGD). Temos hoje uma Política de Assistência Social de expressão política, jurídica e estratégica na vida do País, das pessoas, dos governos e das cidades, onde estão os mais de 10.000 CRAS e CREAS atendendo as famílias e pessoas. Esse é o SUAS que, articulado a outras políticas públicas, ajudou a tirar o Brasil do Mapa da Fome e possibilitou que milhões de brasileiros e brasileiras deixassem a situação de pobreza. É a partir do reconhecimento dessa caminhada que o SUAS precisa avançar e resistir a retrocessos,

O papel dos estados

Embora a Constituição e legislações complementares, como vimos, tenham estabelecido as atribuições dos estados na Política de Assistência Social, questões históricas e culturais, aliadas a contextos fiscais e políticos, afetaram o seu pleno cumprimento. Se até 1988, a Assistência Social não constituía oficialmente uma política pública, as ações do Estado, de cunho filantrópico, eram fortemente centralizadas na Legião Brasileira de Assistência (LBA), criada na era Vargas, em 1942.

Além dessa herança autoritária na Assistência Social, os estados sofreram na ditadura 1964/1983 drástica redução de sua autonomia. Com a redemocratização, a Constituição restabelece um pacto federativo, expande a autonomia e arrecadação tributária dos estados e municípios, mas é especialmente municipalista, erigindo os municípios a agentes privilegiados da execução das políticas públicas. A inovação é positiva, fortaleceu iniciativas municipais democráticas identificadas com a população, como demonstram os orçamentos participativos, a força de conselhos gestores e os primeiros programas de transferência de renda, na década de 90.

Entretanto, os estados se encontravam premidos por crises fiscais e renegociações de dívidas e, sem tradição de financiamento de políticas públicas, limitaram-se, em sua maioria, a prover as tarefas clássicas da Saúde, Educação e Segurança Pública. Além disso, a Constituição não fixou vinculações orçamentárias para a Assistência Social, que permaneceu na dependência das decisões governamentais, com o agravante da cultura que desobriga e/ou desvaloriza investimentos em Assistência Social, vista ainda por alguns atores como favor ou filantropia que pode ficar a cargo das instituições privadas.

Nesse contexto, os estados omitiram-se em relação às suas responsabilidades na estruturação do SUAS, enquanto a União abraçava a Política de Assistência Social – o orçamento do MDS foi elevado de R$ 8 bilhões para R$ 70 bilhões – e os municípios, conforme suas capacidades e empenhos, avançavam ou não, de forma desigual. Veremos então como os estados podem contribuir para o SUAS, apoiando os municípios na superação de seus desafios.

O financiamento do SUAS e a qualidade dos projetos, programas, serviços e benefícios

É importante ressaltar que não se propõem aqui reformulações, mas prioridades para o exercício de competências tradicionais, já previstas na LOAS e nos pactos celebrados na CIT. Elegemos três competências básicas que os estados devem assumir integralmente: o cofinanciamento; o assessoramento técnico e a qualificação; e a Proteção Social Especial para cobrir, no mínimo, municípios com menos de 20 mil habitantes.

Ressalto que, por minha vivência como gestor, a proposta considera as dificuldades próprias das gestões da Política de Assistência Social nos estados e municípios, especialmente em um momento de grave crise política e econômica como vivemos. Tenho a convicção de que é imprescindível também nessa hora compartilhar responsabilidades e assumir posições em defesa do SUAS, arduamente construído, para potencializar seus resultados, independentemente de política partidária.

1. Cofinanciamento com repasses regulares e automáticos fundo a fundo

Entre as atribuições dos estados, destaca-se o cofinanciamento. Nos últimos anos, da totalidade dos recursos do SUAS no País, 77% advinham da União, 15,5% dos municípios e 7% dos estados¹. Como primeira consequência, temos a limitação da expansão do financiamento do SUAS, que poderia ter avançado. O segundo problema está na forma de repasse dos recursos: nem todos os estados aderiram ao “fundo a fundo”. Do total de municípios brasileiros, pouco mais da metade, 53,77%, têm cofinanciamento estadual na modalidade fundo a fundo, 8,73% recebem parte pelo fundo e parte por convênios e 7,54% somente via convênios. Outros 29,07%, ou mais de 1.600 municípios, não têm cofinanciamento estadual e de 0,9% (50 municípios) não se conhece essa situação (Censo SUAS 2014).

Cabe ressaltar que, mesmo entre os que adotam o cofinanciamento, não o fazem, em sua maioria, de forma regular e automática. Como resultado, os municípios não têm segurança para planejar, ampliar e aprimorar serviços por convênios com entidades, bem como utilizar os recursos em concurso público para contratação dos trabalhadores do SUAS como permite a Legislação, gerando assim a precarização dos vínculos trabalhistas, com prejuízo para a segurança dos trabalhadores e para a qualidade dos serviços. Não são recursos vultosos, mas se têm regularidade, podem ser investidos também em melhorias nas instituições que atendem idosos, crianças, a população em situação de rua, entre outros usuários e demandas prementes.

2. Capacitação dos recursos humanos e assessoramento técnico

Os estados devem assumir a tarefa de garantir a capacitação de pessoal e o assessoramento técnico. Entendemos serem essas as duas das atribuições precípuas e mais importantes dos estados, além do cofinanciamento. É urgente fortalecer a capacidade institucional dos municípios, especialmente dos menores, que não dispõem de recursos financeiros, humanos e tecnológicos suficientes para desenvolver a Política de Assistência Social a contento, sem o apoio dos estados. Testemunham isso os saldos em conta – recursos parados em tempo de orçamento curto! Eram cerca de R$ 1,2 bilhão em 2015, parados nos Fundos Municipais de todo o País.

Tomo a liberdade aqui de dar um exemplo concreto, recorrendo ao período de 2015/2016 que estive à frente da Secretaria de Estado do Trabalho e Desenvolvimento Social (Sedese) em Minas Gerais. Tão logo assumimos, constatamos um total de R$ 193 milhões, oriundos dos repasses dos governos estadual e federal, nas contas dos Fundos Municipais. A partir desse diagnóstico dos saldos em conta e das avaliações das gestões, programas, serviços e benefícios dos municípios mineiros (conforme o Censo SUAS), criamos o programa de Qualificação da Gestão Descentralizada do SUAS – QUALIFICA SUAS, de caráter permanente e já em pleno funcionamento, com quatro eixos de atuação.

O apoio técnico para gastos e aprimoramento do SUAS é o primeiro dos quatro eixos do QUALIFICA SUAS. Ou seja, o estado orienta os municípios como investir os seus recursos. Inicialmente, foram destacados 30 municípios que respondem por 41% do saldo total e a todos eles foi proposto um pacto visando: aperfeiçoamento da gestão financeira municipal, ampliação da infraestrutura das unidades de serviço, melhorias das condições de trabalho para os profissionais, adequação das unidades de acolhimento, além de outras estratégias e objetos de investimento identificados e construídos em conjunto com os gestores municipais, conforme as demandas e especificidades locais. Para facilitar a adesão dos municípios e potencializar o desenvolvimento do programa, a SEDESE disponibilizou um sistema informatizado e instituiu o Núcleo de Apoio Técnico, entre outras medidas destinadas a estender o apoio técnico a todos os municípios mineiros.

Além desse primeiro eixo, outros três compõem o Qualifica SUAS e também já estão em execução. O Capacita SUAS com oferta de capacitação por regiões, em parceria com universidades de todo o estado, destinada a gestores, conselheiros municipais e trabalhadores do SUAS da rede pública e privada, que alcançará 9.400 pessoas; a criação do Núcleo de Educação Permanente do SUAS em Minas, composto por conselheiros, trabalhadores, usuários e instituições de ensino, com as tarefas de diagnosticar e planejar ações de capacitação e de educação permanentes; e a introdução da Supervisão Técnica aos trabalhadores do SUAS nos municípios, que é a “capacitação em serviço”, o acompanhamento às equipes de trabalho no desenvolvimento das suas funções de gestão e atendimento aos usuários.

No financiamento do Qualifica SUAS, utilizam-se os recursos do cofinanciamento do Governo Federal aos estados, aplicando-se pequeno montante, para “destravar” montante muito superior, bem como garantir a capacitação e fortalecer o controle social. Tudo isso, certamente, produz respostas mais eficazes aos usuários.

3. Regionalização: gestão da PSE em conjunto com municípios

Na implantação do SUAS, o desafio das diversidades territoriais e das diferentes capacidades dos municípios de ofertar os serviços socioassistenciais, bem como o dever de garantir que os serviços estejam ao alcance de quem deles precisar, tudo isso apontou para a regionalização da Proteção Social Especial (PSE) e, nesse caso, para uma terceira e primordial atribuição dos estados.

Para implantar a regionalização, é preciso observar a definição do “território”, que deve transcender a dimensão espacial e geográfica, para envolver também as dimensões culturais, históricas, sociais, econômicas e políticas presentes em um ambiente. Assim, a intervenção no território deve estabelecer relações com as identidades presentes, o que gera uma “regionalização” de extensões e escalas diversas para políticas públicas. Para o SUAS, o território deve ser uma diretriz estruturante, conforme a PNAS de 2004:

“…ao invés de metas setoriais a partir de demandas ou necessidades genéricas, trata-se de identificar os problemas concretos, as potencialidades e as soluções, a partir de recortes territoriais que identifiquem conjuntos populacionais em situações similares, e intervir através das políticas públicas, com o objetivo de alcançar resultados integrados e promover impacto positivo nas condições de vida”.(pag.44 – PNAD 2004)

Nesse sentido, a regionalização deve ser estratégica para assegurar o acesso ao maior número de usuários e alcançar resultados integrados, tendo os territórios como expressão de uma realidade social. Alguns parâmetros foram definidos pela Resolução CNAS 31/13 para serviços como o PAEFI e o Acolhimento para Crianças, Adolescentes e Jovens, ficando claro, também, o caráter de regionalização gradativa, a partir dos municípios que não ofertam os serviços e das demandas comuns identificadas.

Nesse processo, cabe aos estados, com sua força institucional e capacidade de identificar potencialidades e fraquezas locais, fazer a articulação política, técnica e operacional que viabilize o arranjo regional, de forma a evitar que eventuais diferenças políticas e de perspectivas dos municípios possam dificultar as relações entre eles próprios e demais instituições públicas e privadas envolvidas. É primordial, também, a integração entre a Proteção Social Básica e Especial, sob a coordenação do estado.

Em Minas, iniciou-se o processo de regionalização gradual da Proteção Especial de Alta Complexidade, em parceria com os municípios, e com a implantação de CREAS Regionais, de uma Central de Acolhimento e do Programa Família Acolhedora. Todo esse processo foi devidamente normatizado pela Lei 21.966/2016, fruto de Projeto do Executivo aprovado pela Assembleia Legislativa. Portanto, defendemos que os estados assumam a Política Social Especial regionalizada em parceria com os municípios, cofinanciada prioritariamente entre estados e o Governo Federal. É preciso ter especial atenção ao tema da convivência familiar e comunitária, assegurada pela Constituição, pelos Estatutos da Criança e do Adolescente (ECA), do Idoso e demais normas que integram a PNAS. Os serviços regionalizados não podem enfraquecer os laços familiares e comunitários, quando o objetivo é justamente reatá-los e fortalecê-los.

4. O papel do SUAS na articulação de outras políticas públicas

Traçadas as três grandes prioridades dos estados no SUAS, poderíamos alargar os horizontes. A Assistência Social tem papel privilegiado na articulação de outras políticas públicas, como demonstra a história recente de conquistas sociais. Se a participação dos estados constitui, em nosso entendimento, uma premissa do processo da regionalização, essa liderança e articulação dos estados pode se expandir para o enfrentamento de graves problemas de nossa sociedade, que têm fatores multidimensionais. Os estados podem e devem desenvolver um modelo de intervenção integrada regional ou microrregional, ou apoiar os municípios no planejamento de uma intervenção local.

Como exemplo, citamos o Combate à Pobreza Rural, que iniciamos em Minas Gerais. Sob a coordenação da SEDESE, o projeto tem ações integradas de fortalecimento da agricultura familiar, a busca ativa de famílias em situação de vulnerabilidade, o apoio à logística de empreendimentos rurais, regularização fundiária, apoio às comunidades tradicionais.

Considerações Finais

Conforme detalhamos aqui, a partir das bases já existentes, o SUAS tem enorme potencial para seguir e avançar em resultados de maior amplitude, na perspectiva de uma política emancipatória, e não compensatória, de garantia de direitos humanos e promoção da justiça social.

Contudo, vivemos hoje mudanças dramáticas na conjuntura política e econômica do País, com gravíssimos retrocessos que já abalam profundamente esse alicerce erguido democraticamente no SUAS e as próprias conquistas das famílias e pessoas beneficiárias. Há, ainda, a ameaça de novos retrocessos que atentam contra os direitos humanos, contra a promoção da igualdade racial, contra os princípios do Estatuto da Criança e do Adolescente, entre outros temas contidos em Projetos de Lei que tramitam no Congresso Nacional.

Novamente, como aconteceu na luta pela LOAS, gestores, trabalhadores, usuários e instituições democráticas do nosso País certamente seguirão lutando, agora com a certeza de que muitas das conquistas são irreversíveis. Por isso, as propostas aqui apresentadas são viáveis, ao lado das trincheiras que se erguem em defesa dos direitos assegurados em nossa Constituição. Para tanto, entre outros itens igualmente fundamentais da democracia brasileira, já elencados em diversos Manifestos em Defesa do SUAS, destaco aqui: a primazia do Estado na condução e execução da Política de Assistência Social; o cofinanciamento federal e a continuidade dos serviços e benefícios socioassistenciais; a manutenção dos CRAS e CREAS e demais unidades, a continuidade da capacitação e a valorização dos trabalhadores do SUAS, o cumprimento das normativas, pactuações e diretrizes do Plano Decenal e a manutenção do Bolsa Família e do BPC com os critérios hoje adotados.

Referências Bibliográficas

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1988.

BRASIL. LOAS (1993). Lei Orgânica da Assistência Social. Brasília,

Política Nacional de Assistência Social – PNAS – 2004 (reimpressa em 2009)

NOB SUAS 2005

NOB SUAS 2012

* André Quintão é assistente social e sociólogo, deputado estadual (PT/MG), foi secretário do Trabalho e Desenvolvimento Social do Estado de Minas Gerais e presidente do Fórum de Secretários (as) Estaduais de Assistência Social (FONSEAS).